En este texto, el cuarto del libro La política en el siglo XX venezolano, su autor (1) “trata el tema del Estado moderno, su establecimiento y consolidación, y su desarrollo institucional en tanto herramienta eficiente en su actuación sobre la sociedad, en el plano social como en el económico”.
La sociedad venezolana que sale del siglo XIX carece de Estado moderno, entendido este como la entidad cuya administración general retiene el monopolio legítimo de las armas destinadas al ejercicio de la violencia y la coacción física, para el resguardo del orden político y social vigente, cualquiera que sea el mismo, en el interior de un territorio determinado, que cuenta con un Ejército profesional y efectivamente nacional.
El Estado moderno es también la entidad que integra a una nación, a la sociedad y al país, al tiempo que le da unidad en la diversidad y vela por la procura existencial de sus habitantes; su autoridad es de alcance nacional y es capaz de tomar decisiones obligantes para el conjunto sobre el cual ejerce su mando. Es el ente que conduce la política y las relaciones internacionales y, para todo lo anterior, debe contar con una hacienda pública unificada y un cuerpo burocrático administrativo profesional y estable.
De todo esto carecía la Venezuela que va a salir del siglo XIX para entrar en el XX. Una sociedad diezmada y empobrecida por la fragmentación y desintegración que producía el caudillismo hasta la entrada de Cipriano Castro a Caracas en 1899, tras derrotar militarmente y someter a los caudillos regionales, iniciando así el proceso de construcción del Estado moderno centralizado que Juan Vicente Gómez consolidaría hasta 1935. La historia del siglo XIX venezolano fue una de revoluciones, alzamientos, desconocimientos, cuartelazos, asonadas y motines diversos.
En menos de un siglo, Venezuela logra transitar una senda, no exenta de conflictos y de violencia, que la conduce del ejercicio personalista y despótico del poder, que caracterizó sus primeros 36 años, hacia un orden político democrático institucionalizado, cruzado de confrontaciones y debilidades institucionales, pero inmensamente más abierto, incluyente e integrador de la pluralidad, complejidad y heterogeneidad de la sociedad que el orden político de finales del siglo XIX. En este paso de una sociedad fragmentada, dividida y violenta a otra integrada, el Estado va a desempeñar el papel principal y modernizador de la sociedad venezolana durante el siglo XX.
Los logros alcanzados en el siglo XX en la implantación de una comunidad política democrática nacional fueron producto de los proyectos de poder orientados a superar los severos déficits que mostraba la Venezuela independiente desde 1830 hasta fin de siglo. La principal carencia era la de un Estado moderno, cuyas acciones tuvieran un alcance nacional efectivo, capaz de erradicar la fragmentación de la estructura de poder caudillista y que, a la vez, promoviera una sociedad civil y política organizada para la participación cívica ampliada, no violenta; un Estado capaz de conformar una sociedad que cultivara los valores de la convivencia pacífica entre los diversos grupos, sectores y fuerzas sociales; uno que hiciera realidad el proyecto liberal del proceso independentista. La configuración de tal Estado sería el primer paso en esa dirección, impulsado por los gobiernos de Cipriano Castro y Juan Vicente Gómez, entre 1899 y 1935, comenzando por la derrota de los caudillos regionales y la subsiguiente concentración y centralización del poder nacional.
Así, el orden político democrático de la Venezuela que llega a finales del siglo XX fue producto de los resultados acumulados por el despliegue de los siguientes proyectos de poder:
- La conformación y consolidación del Estado para la integración nacional (1900-1936).
- La modernización del Estado para a su vez modernizar la sociedad (1936-1941).
- La liberalización del Estado y la apertura política (1941-1945).
- La primera experiencia del Estado democrático (1945-1948).
- El Estado desarrollista militar (1948-1958).
- La democracia y el Estado de consensos (1958-1983).
- La reforma del Estado y la crisis del Estado de consensos (1984-1998).
La conformación y consolidación del Estado para la integración nacional (1900-1936)
Venezuela entra al siglo XX confrontando severas deudas societarias en todos sus órdenes que le impedían constituirse en una sociedad con una adecuada capacidad de gestión política, económica y social, y que le permitiera enfrentar, resolver, sus carencias educativas, sanitarias, materiales y culturales en general. Enfermedades y endemias crónicas, analfabetismo, alta mortalidad infantil, expectativas restringidas de vida adulta y malnutrición eran algunas de las características más dramáticas del desarrollo humano de la época. El mayor déficit señalado, el de un Estado moderno, se originaba en la estructura fragmentaria del poder político caudillista en una sociedad desintegrada, que producía gobiernos débiles e ineficaces, que generaba un estado de violencia permanente y de ingobernabilidad nacional, y acusaba una severa ausencia de gobierno efectivo.
Construir un Estado moderno, en tanto unidad política de alcance nacional efectivo; establecer un Ejército, monopolizador del uso o amenaza del empleo de la violencia física legítima, garante de la paz y conductor de su política y relaciones internacionales; un Estado dotado de una hacienda pública apta para la acción administrativa; capaz de integrar a la nación, territorial, cultural y políticamente, como condición para el desarrollo de un sentido de pertenencia a una unidad societal más amplia que superara los localismos y regionalismos, eran las exigencias históricas de la Venezuela de principios del siglo XX, si es que se podía convertir en una nación moderna, integrada, apta para comenzar a organizarse y superar sus problemas sociales, económicos y culturales.
De estos objetivos de poder se encargaría el primer proyecto de la Venezuela del siglo XX, iniciado por Cipriano Castro y afianzado por Juan Vicente Gómez de manera despótica, personalista y represiva sobre una sociedad carente para el momento de fuerzas sociales y políticas significativas, dotada de proyectos modernizadores alternos y con capacidad para ejecutarlos. Así, el Estado venezolano, entendido como la entidad que tuvo por misión la organización de las relaciones de poder de la autoridad con alcance nacional efectivo e integrador de la nación, se consolidó a principios del siglo como resultante de una acción deliberada, orientada a proporcionar a la gente una herramienta de poder novedosa, en respuesta a las profundas insuficiencias de los esquemas de conducción predominantes hasta finales del siglo XIX.
La concentración centralizada del poder y su ejercicio despótico y personalista, si bien se explica por las circunstancias iniciales de la conformación del Estado, necesarias e inevitables para neutralizar las resistencias originadas en una estructura de poder arcaica, fragmentada y violenta, que impedía toda forma de conducción nacional efectiva para lograr la erradicación del caudillismo como dispositivo de distribución del poder, atrapó sin embargo a sus protagonistas en sus métodos, reprimiendo cualquier manifestación de apertura y tolerancia hacia las incipientes organizaciones sociales y políticas que comenzaban a tener presencia en los últimos años de la década de los veinte.
Si bien los logros alcanzados en la reconstitución del orden político y de integración nacional fueron notables, las carencias de la población y la estructura social, en sus rasgos básicos, no habían variado en 36 años de vigencia de ese nuevo orden. Esto, aunque la aparición y captación por el Estado, a partir de 1920, de los dineros derivados del petróleo contribuyeron a sanear las finanzas públicas, dotando de recursos abundantes y represados a un Estado cuya simpleza institucional lo incapacitaba para actuar sobre los problemas materiales y culturales de la sociedad. Entre 1900 y 1930, fueron ocho los ministerios encargados de la administración de la nación: Relaciones Interiores, Exteriores, Hacienda, Guerra y Marina, Fomento, Instrucción Pública y Obras Públicas. En 1930 se añaden Salubridad y Agricultura y Cría.
Así, para 1936, Venezuela contaba con un Estado moderno, garante del orden interno, con capacidad para decidir y ejecutar su acción de gobierno sobre toda la nación, con un aparato administrativo orgánico; un Estado cuya prioridad en estos primeros 35 años fue la creación y dotación de un Ejército Nacional y la integración territorial por medio de la construcción de carreteras.
La modernización del Estado para a su vez modernizar la sociedad (1936-1941)
A partir del establecimiento del Estado moderno en el período castrogomecista, el desarrollo político discontinuo posterior de Venezuela se fue desplegando sobre un eje común, a saber, la consolidación de ese Estado y el crecimiento de sus funciones y atribuciones. Desde la dominación personalista hasta la institucionalización del ejercicio del poder democrático a comienzos de la década de los sesenta, este Estado habría de establecerse como una entidad efectiva de conducción societal, logrando niveles apreciables de integración nacional, modernización social, representación política y ampliación de la participación, todo ello sucesivamente y hasta los últimos 40 años del siglo XX. La creación y expansión de este aparato estatal nacional centralizado se constituyó en factor decisivo para el desarrollo de la modernidad venezolana.
El Estado ha sido el agente principal de movilización, acción y cambio social; la extensión de su presencia expandió significativamente las oportunidades de formación y crecimiento de la sociedad civil, algo inexistente al finalizar el siglo XIX, e incluso en 1936. Esta realidad demandó del Estado, en varios momentos, su readaptación a situaciones cambiantes a fin de incorporar a nuevos sectores y fuerzas sociales en los procesos participativos y decisorios. El fracaso en resolver armoniosamente dichas exigencias ocasionó, en buena medida, las rupturas y reacomodos sucesivos que conoció el orden político desde 1945 hasta 1958.
Para 1936, el Estado venezolano era una entidad relativamente simple, soporte de una acción de gobierno dirigida prioritaria y casi exclusivamente a la concentración del poder mediante la conformación de un Ejército Nacional y la unificación de la hacienda pública. El gasto público se orientó, de modo fundamental, hacia la construcción de obras relacionadas con el objetivo mencionado; el equipamiento militar y las vías de comunicación se llevaron el grueso de los recursos estatales mientras las necesidades sociales de educación, salud, vivienda, agricultura, comercio e industria eran ignoradas o desatendidas.
De esta manera, durante los 36 primeros años del siglo XX, el impacto del petróleo, así como la unificación hacendaria y del poder, significaron muy pocos cambios en la estructura y realidad social del país. Este Estado simple ante una sociedad que había acumulado problemas y necesidades sociales y que, además, empezaba a organizarse para exigir la satisfacción de sus necesidades materiales y de participación política, iba a iniciar el proceso de crecimiento de su complejidad.
En efecto, a partir de 1936, el general Eleazar López Contreras, coterráneo y ministro de Guerra y Marina de Juan Vicente Gómez, designado como su sucesor en la Presidencia de la República, decidió que el Estado debía en adelante tener un papel activo sobre la sociedad en sus múltiples esferas, iniciando así su transformación institucional y la multiplicación de sus funciones, guiado por el Programa de Febrero. Las funciones del Estado, limitadas hasta entonces a la defensa nacional y al mantenimiento de la integridad territorial y la paz pública, se ampliaron al ámbito de la procura existencial: dirección y regulación de la economía, así como prestación de servicios sociales, educativos, sanitarios y culturales.
A estos fines se crearon nuevos órganos estatales tales como los ministerios de Sanidad, de Agricultura y Cría, de Trabajo y de Comunicaciones, el Banco Industrial de Venezuela, el Instituto Nacional de Higiene, el Banco Central, el Consejo Venezolano del Niño, el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y el Instituto Nacional de Obras Sanitarias.
En cuanto al personalismo precedente represivo de la participación, López Contreras consideró que debía dar paso a un orden más institucionalizado, que reconociera los derechos sociales y políticos que demandaban las nuevas fuerzas sociales emergentes.
En este sentido, en 1936, una reforma constitucional reconoció los derechos políticos y sociales ciudadanos, se promulgó la primera Ley del Trabajo y, lo que resulta más significativo desde el punto de vista del orden político, se inició la marcha institucional hacia el ejercicio despersonalizado del poder al reducir el período presidencial a cinco años, sin posibilidad de reelección.
Fue el tiempo en el cual se formaron las primeras organizaciones políticas que, en la década siguiente, dieron origen a los modernos partidos de la Venezuela democrática contemporánea. Pero la prevaleciente concepción autoritaria del poder recurrió pronto a la ilegalización de esas organizaciones incipientes, percibidas como amenaza por sus manifestaciones públicas en un país por mucho tiempo adormecido, y en expresión del presidente López Contreras, se procedió a mantener «calma y cordura».
La liberalización del Estado y la apertura política (1941-1945)
El desarrollo económico y social iniciado por el Estado entre 1936 y 1941 produce la formación y movilización de nuevas fuerzas, grupos y organizaciones que optan por ocupar un espacio en la estrecha estructura de participación política existente. Si la comunidad de poder se mostraba renuente o incapaz de modificar las instituciones de participación a fin de responder a tal demanda, el orden político se vería sometido a su vez a situaciones de inestabilidad y conflictividad que, eventualmente, conducirían a su crisis y quiebra, o al ejercicio de la represión.
Por ello, la comunidad de poder del Estado presidida por el general Isaías Medina Angarita, sucesor de López Contreras, también coterráneo y ministro de Guerra y Marina a partir de 1941, se mostró dispuesta a responder a las demandas de modificación de las instituciones políticas, generando la posibilidad de nuevos canales de participación para una sociedad más compleja y plural, que demostraba mucha mayor voluntad y capacidad de organización y presencia activa, orientada al establecimiento de un orden político más democrático, incluyente, plural y representativo.
Mayor tolerancia hacia las libertades públicas, legalización de los partidos políticos anteriormente reprimidos y una reforma constitucional que establecía la elección directa de los diputados al Congreso de la República, el derecho al voto para las mujeres en la elección de concejales municipales, el sistema de representación proporcional de las minorías en los cuerpos deliberantes, la elección del presidente de la República en comicios de segundo grado, constituyeron, entre otras, las reformas más significativas orientadas a la extensión de la participación ciudadana; se trataba de una importante reforma del Estado para hacerlo gradualmente más democrático. Pero continuarían excluidos de la posibilidad de sufragar, vale decir de la ciudadanía, los analfabetos, que representaban la amplia mayoría de la población, y los menores de 21 años; las mujeres tampoco participarían en la elección de los diputados al Congreso Nacional.
Con Medina, el Estado se abrió a la participación de las fuerzas sociopolíticas emergentes; un importante hito fue la legalización de los partidos políticos, comenzando por Acción Democrática en 1941. Pero más definitivo aún resulta el diálogo y la negociación para iniciar reformas de gran aliento, concertadas entre el gobierno y la oposición. Por primera vez durante el siglo XX venezolano, el gobierno dialogaba con la oposición en torno a un proyecto trascendente de democratización. Tal fue el caso de la reforma parcial de la Constitución en 1944. El Estado se abría a la sociedad.
Fiel a su concepción gradualista de raigambre positivista del desarrollo general de las sociedades y, en particular, respecto a la extensión de la democracia, el régimen, en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Reforma parcial de la Constitución, expresaba:
Tiende el Proyecto de Reforma a estabilizar la Constitución que nos viene rigiendo desde el año de 1936 y en la cual habrán de introducirse, progresivamente, todas aquellas modificaciones que vayan requiriendo el desarrollo y madurez del cuerpo social, pues las instituciones de un pueblo sólo tienen útil vigencia cuando se adaptan al sentido y al ritmo de su evolución histórica.
[Así] (…) se les confiere a las mujeres, como etapa inicial de sus aspiraciones, el derecho de sufragio activo y pasivo, concretado a la esfera del Poder Municipal (…), se consagra la elección directa de los Diputados del Congreso Nacional (…) como primer paso hacia la participación directa de los ciudadanos en el proceso de alternabilidad constitucional (2).
Al respecto, Andrés Eloy Blanco, diputado de Acción Democrática, durante la segunda discusión del Proyecto de Reforma parcial de la Constitución, refería:
Nosotros tenemos una meta, nosotros tenemos objetivos bastante definidos ya en la prensa y en discursos políticos, pero nosotros consideramos que las reformas traídas al seno de las Cámaras constituyen un escalón o un camino hacia esos objetivos, y nosotros no seremos quienes le negaremos nuestro apoyo a las reformas constitucionales propuestas. El alcance de las reformas constitucionales es mucho menor del que nosotros aspiraríamos (…). Nosotros no hemos negado los progresos realizados en todo orden por el actual sistema en Venezuela.
Nosotros no hemos negado los avances democráticos; pero nosotros no queremos que esto se tome sino como un estímulo para seguir pidiendo, para seguir marchando (…) debemos aprovechar esta hora, la hora de Medina, para que hagamos, ya no la virtud de un hombre bueno, sino la fuerza de las instituciones (…).
Yo creo, señores, que el actual presidente de Venezuela es un hombre de auténtico prestigio popular (3).
Pero tras los inesperados desencuentros entre el gobierno y la oposición del partido AD, a raíz de la enfermedad de Diógenes Escalante, candidato de consenso para acelerar las reformas democráticas, el 18 de octubre de 1945 es derrocado el presidente Medina y se crea una jefatura que habría de realizar importantes cambios en la estructura del Estado. En efecto, la Junta Revolucionaria de Gobierno comienza a hacer todos los arreglos necesarios para establecer un régimen pluripartidista, cuyo funcionamiento —y esta sería su nota distintiva— habría de regirse por primera vez en la historia de Venezuela por el sufragio universal, directo y secreto. En general, se trataba de acelerar la creación y puesta en marcha de las instituciones de la democracia representativa en Venezuela, iniciadas durante la administración anterior.
La primera experiencia del Estado democrático liberal y social (1945-1948)
El nuevo orden político constituido a partir del 18 de octubre de 1945 creó y puso en marcha las instituciones del Estado que profundizarían los principios democrático-representativos.
Desde el primer momento, la Junta Revolucionaria de Gobierno, presidida por Rómulo Betancourt, fundador de Acción Democrática, estableció la nueva institucionalidad: un sistema electoral que otorgaba el derecho al voto a todos los ciudadanos, hombres y mujeres mayores de 18 años, analfabetas o no. Todos ellos participarían directamente en la elección de una Asamblea Nacional Constituyente y, posteriormente, en la escogencia del presidente de la República, Congreso Nacional, asambleas legislativas estadales y concejos municipales, apoyados en la garantía para la libre organización y expresión de los partidos políticos y el fomento de la estructuración sindical. La Junta promovió la movilización política de la sociedad en torno a su proyecto nacional democrático, llamado a superar las limitaciones de lo que denominaba como el «orden oligárquico militar» precedente.
En efecto, el establecimiento del sufragio universal; la garantía, entre otras, de la libre organización y expresión de los partidos, sancionada en la Constitución de 1947, junto con otros derechos ciudadanos; el impulso para la sindicalización de los trabajadores; la creación del Consejo Nacional de Economía y de la Corporación Venezolana de Fomento, cuyo objetivo era el de impulsar un desarrollo industrial y agrario que diversificara la economía a fin de hacerla menos dependiente del petróleo, generando y promoviendo la formación de un nuevo estrato empresarial privado mediante el otorgamiento de créditos del Estado, constituyeron un conjunto de decisiones orientadas a la institucionalización del proyecto democrático liberal con fuerte presencia del Estado. Si a las mismas le agregamos el decidido interés que tuvo el gobierno por las políticas sociales en general (trabajo, salud y educación), el Estado que surge de esta reforma institucional, además de democrático liberal, fue también social.
El 5 de julio de 1947, la Asamblea Nacional Constituyente sancionaba una nueva Constitución que contenía novedosas previsiones en materia de legislación social en áreas tales como trabajo, infancia, salud y reforma agraria y, por primera vez, incluía el recurso de habeas corpus y otros derechos ciudadanos básicos.
La Constituyente también reformó la Ley del Trabajo, se propuso proteger la estabilidad laboral y garantizar el derecho a la sindicalización, como se dijo. En este sentido, el número de organizaciones gremiales aumentó significativamente. Para el 18 de octubre existían 252 sindicatos legalizados en el país; al año de gobierno de la Junta, habían aumentado a 773 y, para finales de 1948, Venezuela contaba con 1.014. Cabe mencionar que, en 1946, se firmó el primer contrato colectivo de la industria petrolera. De ese modo el Estado se transformaba en uno más liberal y social.
Las reformas emprendidas por el régimen, al amparo de las previsiones constitucionales y legales señaladas, afectaban los intereses de varios sectores de la sociedad. Los nuevos derechos sociales de los trabajadores, la creación y fomento de una fuerza sindical organizada, el deterioro del poder tradicional de los terratenientes en el campo por la organización de los campesinos y la reforma agraria anunciada y aprobada en octubre de 1948 y, en particular, la política intervencionista del Estado en materia de educación, junto con la tesis del Estado Docente, entre otras medidas, constituían un grupo de reformas con potencial conflictivo que suscitó un descontento importante hacia las nuevas autoridades.
Los sectores afectados resentían el modo en que las reformas eran promulgadas sin consulta ni debate. Se le reprochaba al Comité Ejecutivo Nacional de AD avanzar resoluciones importantes que luego pasaban a la Junta de Gobierno para su aprobación. Así, el modo impositivo e inconsulto de tomar decisiones, tanto de la Junta Revolucionaria como del gobierno electo por sufragio universal, secreto y directo de Rómulo Gallegos —que duraría nueve meses en sus funciones antes de ser derrocado por un golpe militar—, generó un estado de conflictividad e ingobernabilidad en rechazo a lo que los sectores descontentos y enfrentados al régimen calificaban de sectarismo.
El Estado desarrollista de la dictadura militar (1948-1958)
La Junta Militar de Gobierno que se instaura el 24 de noviembre de 1948 procede de inmediato al desmontaje de todo el orden institucional del Estado democrático representativo, comenzando con la detención y medidas de exilio para los principales dirigentes del partido Acción Democrática, disuelto e ilegalizado, tras ser considerado como el «causante del caos provocado». Simultáneamente, se disuelven el Congreso Nacional, las asambleas legislativas de los estados, los concejos municipales y el Consejo Supremo Electoral, entre otros. Se instaura un Estado dictatorial «Bajo el signo del bull dozer», un título expresivo. A manera de legitimación de la nueva estructura, en un editorial se leía lo siguiente:
Si algo caracteriza al actual régimen político de Venezuela es el tractor (…). El tractor es el mejor colaborador del gobierno, el más cabal intérprete del elevado y noble propósito de transformar el medio físico. El tractor, ese símbolo de la patria y del gobierno, destruye muchas cosas. Hasta los clubs políticos llamados partidos y sus representantes característicos han sufrido su impacto y se mezclan para perderse con la caña amarga, la pared de bahareque y los «corotos» inútiles que el camión transporta para rellenar un hoyo. Se está cerrando un capítulo de nuestra historia. El actual gobierno de la República considera que la mayoría de nuestros problemas encuentra su solución en la ingeniería. La vivienda, el agua, las comunicaciones son reivindicaciones que corresponde a los técnicos analizar y satisfacer. El nuevo ideal nacional funda su mística en el trabajo racionalmente orientado. Está echando las bases de una tecnocracia cuya filosofía recuerda a St. Simon y a Stuart Chase (4).
Pasada la transición de la Junta Militar de Gobierno hacia la dictadura presidida por el entonces general Marcos Pérez Jiménez a partir de 1953, el gobierno iniciaba sus proyectos de «grandeza nacional», apoyado en un sustancial aumento de los ingresos fiscales derivados del boom petrolero, producido por un conjunto de circunstancias ocurridas en la economía mundial tales como la nacionalización del petróleo en Irán, la reconstrucción de Europa y la guerra de Corea. El petróleo representaba, entre 1948 y 1958, más del 93% del valor de las exportaciones totales del país, contribuyendo aproximadamente al 65% de los ingresos fiscales totales. Cabe destacar el importante aumento registrado en las exportaciones petroleras en ese lapso.
Así, mientras que para los años de 1945, 1946 y 1947 las exportaciones de petróleo, en millones de dólares, habían sido de 332, 485 y 664 respectivamente, a partir de 1948 y hasta 1958 aumentarían sostenidamente de 1.069 millones de dólares a 2.299 millones de dólares. Los ingresos fiscales, de 1945 a 1957, también aumentaron sostenidamente de 660 millones de bolívares en 1945 a 2.534 millones de bolívares en 1953, hasta alcanzar los 5.405 millones de bolívares en 1957. No está demás mencionar que este incremento en la disponibilidad fiscal se fundamentó en una política mucho más complaciente por parte de la dictadura, en comparación con la del «trienio adeco» de 1945-1948 hacia las compañías de hidrocarburos. La política petrolera dictatorial consistió en procurarle fondos al fisco mediante el aumento de la producción —la cual pasó de 1.948 barriles diarios a 2.799— así como a través del otorgamiento de nuevas concesiones que, entre 1956 y 1957 le reportaron al Estado 685 millones de dólares, en lugar de hacerlo mediante mayores impuestos a las ganancias de las compañías.
Con tal disponibilidad de recursos fiscales la orientación de la política económica del régimen estimuló fundamentalmente al sector de la construcción y destinó amplios recursos al establecimiento de industrias básicas bajo control del Estado. El gobierno dictatorial en comparación con el «trienio adeco», y en términos de los grandes recursos fiscales con que contó, no se caracterizó por la orientación social. Un indicador de esta afirmación puede verse en el gasto público destinado a la educación: el 5%. Este porcentaje asignado presupuestariamente a la educación constituyó durante la época de Pérez Jiménez el más bajo del hemisferio.
El Estado desarrollista de la dictadura se convirtió así en el mayor y más grande inversionista en la implementación de grandes obras ingenieriles como la petroquímica y la siderúrgica, apoyado en la industria privada de la construcción y sus conexas orientadas hacia grandes vías de comunicación urbanas e interurbanas, edificaciones turístico-ornamentales y complejos arquitectónicos monumentales, lo cual impulsó su expansión de manera significativa, convirtiéndolo en el sector de la economía que registró el mayor crecimiento durante la época junto con el comercio importador. Así, el concreto armado copó el interés y la disposición económica del régimen, concentrando el 75% del valor de la construcción privada en el Distrito Federal.
Como se señalara anteriormente, la dictadura convirtió al país en productor directo, a través de la inversión para la creación y gerencia de grandes complejos considerados como industrias básicas. Con la Siderúrgica del Orinoco (la empresa hidroeléctrica para el aprovechamiento del río Caroní), la petroquímica de Morón y el proyecto de una red ferroviaria nacional se sentaron las bases de un capitalismo de Estado.
Pero nuevamente, a partir de 1957, proceso cuyos detalles no corresponden a los límites de este trabajo, se fue configurando la confluencia de múltiples descontentos —empresariales, sociales, eclesiásticos, militares y político-partidistas— que, el 23 de enero de 1958, produjeron la caída del militar dictador y del Estado desarrollista.
La democracia y el Estado de consensos (1958-1983)
Caída la dictadura y en apoyo al Pacto de Puntofijo, el uso de la renta petrolera por parte del Estado se orientó hacia el objetivo estratégico de asegurar la estabilidad de la democracia renaciente. Créditos públicos y subsidios para apoyar la política de industrialización por sustitución de importaciones; provisión del Estado para expandir servicios públicos gratuitos; capitalización de la agricultura; inversiones en infraestructura física, educativa y sanitaria; incremento del gasto social en vivienda, salud y asistencia social; apertura y gratuidad de la educación; en síntesis, una reorientación del gasto público como motor del desarrollo socioeconómico, el crecimiento significativo de la movilidad social y la consolidación del sistema democrático.
A partir de 1958 la estabilidad del orden político democrático sería el objetivo estratégico del Estado y definiría los parámetros de la formación y ejecución de las políticas públicas fundamentales a ser adoptadas. Toda política pública debía subordinarse a esa estabilidad, lo cual suponía que algunas de ellas, al menos las más cruciales, se ejecutaran con una alta dosis de conciliación y concesiones recíprocas entre las élites de poder: sería el Estado de consensos.
A1 reinicio de la democracia, en 1958, podemos ubicar las siguientes decisiones fundamentales en tanto generadoras de apoyo social y estabilidad política para el nuevo régimen. En primer lugar, el acuerdo político suscrito entre las élites partidistas, el Pacto de Puntofijo, que sentó las bases de la cooperación en función del apego pluralista al fortalecimiento del régimen democrático.
El aumento significativo del gasto social del Estado en educación, salud, vivienda y servicios básicos para los sectores más necesitados de la población (ante la privación que conocieran durante una década de gobierno dictatorial) se traduciría en una mejora en su calidad de vida. Que se prestaran servicios de educación, seguridad social y asistencia en salud de modo gratuito, o se construyeran escuelas, hospitales y ambulatorios, representaría para dichos sectores sociales mejores condiciones de vida: sería el Estado social de consensos.
A partir de 1958, los partidos políticos operaron como agencias exitosas de asistencia y control social, recurriendo a una variada gama de mecanismos de asistencia clientelar: ofrecía empleos y materiales de construcción, distribuía canastas alimentarias y organizaba diversos programas de beneficencia. Las organizaciones más relevantes desde el punto de vista del soporte al sistema —AD y Copei— se constituyeron en importantes canales de transmisión de ese gasto social a la población, instaurando el clientelismo como política tácita del que sería el Estado de partidos social y de consensos.
El abandono del concepto del Estado Docente y el reconocimiento del papel de la Iglesia en la política educativa nacional hicieron que esta se incorporara al gran consenso general por la democracia. Así, las tensiones pasadas entre el partido Acción Democrática y la institución eclesial católica se atenuarían significativamente con la presencia del partido demócrata cristiano Copei en el gobierno.
La política de industrialización por la vía de la sustitución de importaciones tuvo un sentido para la estabilización de la democracia representativa. Se trataba con ella de generar no solamente las vías para un proceso de crecimiento industrial diversificado sino también, y de manera muy importante, de atender las exigencias y demandas del sector empresarial, generador de conflictos, así como de asegurar su distanciamiento del régimen dictatorial.
El Estado conciliador
La resolución de la crisis de gobernabilidad se configuró en 1958 como el objetivo societal fundamental; se buscaba estabilizar y consolidar el sistema democrático mediante el Pacto de Puntofijo, basamento político de un modelo de conciliación nacional, y de utilizar la renta petrolera para modernizar la sociedad por medio de una nueva orientación de las políticas públicas.
Como señalamos anteriormente, cuatro líneas de acción del Estado (créditos públicos al sector privado, subsidios a productos básicos de consumo masivo, servicios sociales gratuitos y generación de empleos en el sector público) definirían las principales políticas del Estado, a saber: la industrialización por sustitución de importaciones; el desarrollo de empresas estatales; la capitalización de la agricultura; masivas inversiones públicas en obras de infraestructura vial, edificaciones escolares y de salud; aumento significativo del gasto social para la expansión de los servicios de vivienda, salud y asistencia social, así como la apertura a la movilidad social mediante la gratuidad de la educación en todos sus niveles.
Luego de 15 años y transcurridos tres períodos presidenciales, Venezuela podía exhibir importantes logros en los ámbitos político, económico y social. Hablamos de la consolidación de la democracia y el cultivo de la tolerancia y la convivencia plural, fortalecidas tras la reincorporación de las izquierdas al sistema institucional luego de su derrota armada; de niveles apreciables de crecimiento económico, sin inflación y con el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos esenciales; y en lo social, de tasas reducidas de desempleo e indicadores importantes de movilidad social producidas por el acceso ampliado a la educación y a la salud.
El andamiaje político y económico social sobre el cual se viabilizaron la democracia representativa y el sistema de partidos habría de operar en el contexto de una sociedad civil, histórica y estructuralmente dependiente de la acción de un Estado que había comenzado su proceso de crecimiento a partir de la aparición del petróleo. El conjunto de políticas públicas adoptadas a partir de 1958 se insertó en esta característica de dependencia histórica de la sociedad civil respecto del Estado, un Estado consensuado de partidos, social, empresario él mismo, dinamizador y regulador de la empresa privada.
Los gobiernos de los partidos AD y Copei que se sucedieron entre 1958 y 1983 se desplegaron sobre la convicción de que, a partir de una fuerte presencia del Estado, así como sobre las bases de una economía capitalista y sin pasar por traumas revolucionarios, se podían ampliar los niveles de consumo de la población, reducir las tasas de desempleo y proporcionar servicios de salud, educación y vivienda.
El logro de tales objetivos, sin presiones inflacionarias ni déficit fiscal del Estado, se vio favorecido por la expansión del negocio petrolero y por el crecimiento económico, producto de la fase eufórica inicial del proceso de industrialización, iniciado en los años sesenta.
En 1973, cuando este modelo económico y social parecía haber llegado a límites que señalaban su agotamiento, y cuando la inflación mostraba sus primeros síntomas, Carlos Andrés Pérez, candidato de AD, ganaba la Presidencia de la República e inauguraba su período de gobierno en 1974 bajo el efecto de un aumento espectacular en los precios del petróleo originado por el conflicto del Medio Oriente.
Con tales ingresos extraordinarios, ante una sociedad y un Estado sin mayor preparación para hacer uso productivo de los mismos, el resultado fue la acentuación de las tendencias que ya se venían observando, a pesar de los logros reseñados: la concentración aún más fuerte de la riqueza; la ineficacia de los aparatos públicos y privados, que en el momento se hacía más visible; fue un tiempo de consumismo desenfrenado, de inflación y especulación en renglones básicos y vitales de consumo. El Estado mismo aparecía como un ente congestionado con responsabilidades y cargas que lo desbordaban. Se planteaba una especial relación paterno-filial entre el Estado y la sociedad que, si bien en determinado momento de su desarrollo histórico cumplió un papel estabilizador primordial para la democracia, comenzaba a hacer crisis y que, de perdurar esta, podía amenazar lo que había contribuido a establecer.
En 1979, AD le entregaba el gobierno a Luis Herrera Campins, candidato de Copei, su principal opositor, en una situación de estancamiento económico, inflación y con una deuda pública que superaba los 25.000 millones de dólares. A casi tres años de un mandato irresolutamente desregulador en lo económico —sus primeras medidas fueron eliminar los subsidios, liberar los precios y enfriar el circulante en aras de «sincerar la economía»— la inflación había alcanzado 20%, magnitud totalmente desconocida en Venezuela hasta ese momento. Por otra parte, el desempleo y el cierre de empresas aumentaron, y el tema de la reactivación de la economía era un reclamo que se expresaba a diario.
Pero la crisis no se manifestaba solo en la esfera económica; afectaba todo el modelo de desarrollo y a varios de sus componentes. El Estado ya no tenía la capacidad de seguir protegiendo y subsidiando a un aparato productivo deficitario e inflacionario. El carácter social del ámbito estatal se había visto peligrosamente disminuido, y empujó a las organizaciones sindicales a tomar la calle por primera vez desde 1958. A partir de entonces, el acuerdo básico entre las élites dirigentes de los dos grandes partidos conocería momentos de alta tensión por desacuerdos cruciales en materia de política exterior y de política económica, unidos a pases de factura entre líderes de los dos partidos por cargos de corrupción.
Estos elementos conformadores de un cuadro de crisis generalizada del modelo de desarrollo sociopolítico iniciado en 1958 se explican, en buena parte, por la modificación ocurrida en la ecuación que vinculaba los recursos del Estado con las exigencias societales.
En efecto, hasta que la rica Venezuela no se viera desbordada por las demandas de la sociedad en todos sus sectores, sus autoridades podían permitirse operar con altos niveles de ineficacia e ineficiencia; la escasez no constituía un reto. Pero la situación había cambiado: se confrontaba una importante crisis fiscal que no permitía seguir atendiendo a manos llenas todo lo que la sociedad pedía. Ni el Estado se había preparado para el diseño de políticas que tuvieran por parámetros la escasez (y, por ende, la eficiencia en el uso de los recursos), ni la sociedad había sido acostumbrada a tal tipo de políticas.
Reiniciada la democracia en 1958, el modelo de Estado social de consensos tuvo una identidad, unos principios y unos objetivos precisos que encontraron viabilidad histórica. En cambio, al comienzo de la década de los ochenta, y administrando la confusión social y económica que la evolución de sus propias políticas había generado, los dirigentes venezolanos lucían desorientados. En efecto, sabían de la crisis, intuían la necesidad de gobiernos diferentes, pero no tenían objetivos ni programas para atender la situación. Habían perdido el ímpetu renovador de la década de los sesenta; se asomaba la exigencia de reformar el Estado.
Lo único que para el momento parecían saber adecos y copeyanos es que rechazaban cualquier salida «neoliberal», y conocían que quienes propugnaban una reorientación del Estado en sus políticas públicas no dejaban de tener cierta razón cuando les reprochaban a ambos partidos haber privilegiado los problemas de distribución del ingreso y descuidado las obligaciones de la eficacia económica en la producción de riqueza.
El reto planteado a la democracia venezolana de los ochenta era el de la eficacia en la gestión del Estado y el de la autonomización de la sociedad civil; «el próximo período de gobierno será muy difícil y habremos de estar dispuestos a saborear muchas amarguras», decía Rafael Caldera, candidato de Copei en 1983; Gonzalo Barrios, presidente de AD, expresaba: «Nuestro capitalismo de Estado no ha sido exitoso y tenemos que rectificarlo. El gigantismo es peligroso hasta para los gigantes y con mucha más razón tiene que serlo para los enanos, como nosotros, desde el punto de vista de entidad económica y productiva». Barrios planteaba que el siguiente gobierno, ganara quien ganara, debía ser uno de coalición a fin de «compartir los costos políticos de decisiones difíciles, pero necesarias»; no hubo tal gobierno.
La incertidumbre avanzaba; la sociedad subsidiada, financiada, regulada, protegida y que esperaba cada vez más del aparato estatal que le podía dar cada vez menos, se había desincentivado y empobrecido en iniciativas creadoras. Asomaba la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo que relanzara la democracia y la convirtiera en un sistema eficaz pues sería más efectivo en la medida en que lograra que la sociedad dependiera menos del Estado en su funcionamiento cotidiano. El descongestionamiento de un Estado paternalista e hipertrofiado, así como la activación de una sociedad hasta entonces filial y facilista en una situación de recursos escasos, constituía el reto de la democracia venezolana en la década de los ochenta.
En los partidos Acción Democrática y Copei se manifestaban posturas democrático-participativas y reformadoras; Puntofijo había logrado sus objetivos políticos; pero, en términos económicos y sociales, la democracia venezolana se había desdibujado y desfigurado peligrosamente, vaciándose de contenidos programáticos. Los partidos, así como las organizaciones sociales y económicas, lucían atrapados en la maraña de redes, compromisos y formas de actuación que sustentaban sus privilegios de poder. Ahora ese modelo requería de un nuevo pacto, el de la reforma de la democracia y de sus políticas públicas. Sobre ello versó el trabajo de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (Copre), creada en 1984 por el recién electo presidente Jaime Lusinchi, de Acción Democrática.
La reforma del Estado y la crisis del Estado de consensos (1984-1998)
A mediados de la década de los ochenta, tanto desde el sector público como desde el privado, hubo una clara percepción de que el modelo político y económico que venía funcionando en Venezuela desde 1960 evidenciaba signos de agotamiento. Un sistema económicamente protegido, subsidiado y regulado que respondía a la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones y, en lo político, caracterizado por un aparato democrático altamente centralizado, en el cual el presidente de la República, junto con su partido, gobernaban, conformaban los gabinetes ministeriales y designaban a los gobernadores de los estados.
En 1984 se creó por decreto del Ejecutivo la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (Copre) con el fin de evaluar los logros del modelo establecido como proyecto nacional a partir de 1959, compartido por todos los actores del sistema político del momento, empresarios, militares, partidos, gremios, sindicatos e Iglesia, y proponer líneas fundamentales para su reformulación. El diagnóstico evidenció la existencia de una Venezuela rentista cuyo Estado había estimulado un patrón cultural de expectativas en la distribución de la renta petrolera, en la economía y en la sociedad. Lo que estaba en crisis era el modelo del Estado rentista centralizado.
El Estado y su crecimiento en el siglo XX
El Estado venezolano se edificó y consolidó desde principios del siglo XX. La centralización fue un requerimiento de la construcción estatal que resultó necesario a los fines de erradicar las resistencias originadas en la estructura de poder fragmentada de los caudillos.
A partir de esta situación, el desarrollo político discontinuo del país durante el siglo XX se desplegó sobre un eje común: la consolidación del Estado y el crecimiento de sus funciones y atribuciones con respecto a la sociedad. Desde la dominación personalista hasta la institucionalización de las normas y los procedimientos democráticos, este artefacto estatal se fue revelando como una entidad efectiva de conducción, logrando niveles apreciables de integración nacional, modernización social y participación política. Así, la creación y expansión del Estado centralizado a inicios del siglo XX fue un factor decisivo en el desarrollo de la Venezuela moderna.
El Estado ha sido el agente principal de movilización, acción y cambio social. Pero al mismo tiempo, la extensión de la presencia estatal no significó un proceso paralelo de reducción de la sociedad civil; antes bien, la acción estatal expandió significativamente las oportunidades de formación y crecimiento de esta sociedad civil, prácticamente inexistente finalizando el siglo XIX y hasta bien entrado el XX; además exigió, en varios momentos, la readaptación misma del Estado a fin de incorporar en los procesos políticos a nuevos sectores con el fin de expandir su base político-social y aumentar así su capacidad de respuesta y su representatividad.
Por medio de sus órganos o entidades, el Estado ejecuta las decisiones que aquellos formulan para cumplir sus fines. Este papel estaría a cargo del funcionariado público, en frecuente interacción con entidades y funcionarios extraestatales. Desde este punto de vista, podemos hablar de un proceso acelerado de crecimiento de la complejidad estatal que comenzó en la sociedad venezolana a partir de 1936 y que, para la década de los ochenta, debía someterse a revisión.
Tal crecimiento había ocurrido por agregación descontrolada, originando duplicación de funciones, solapamiento de actividades, excesiva diversificación de organismos e instancias de decisión que dificultaban la fijación de políticas centrales, la ejecución de aquellas que se estipularan y el control sobre las efectivamente ejecutadas. Todo esto contribuía con la ineficiencia estatal. Al mismo tiempo, el grado de complejidad alcanzado por la sociedad venezolana había generado un rezago en las instituciones de participación con respecto a esa misma complejidad; la situación exigía cerrar la brecha mediante la modificación de las estructuras de participación y representación de la sociedad en el Estado. Por lo tanto, la reforma a ser planteada era la de las instituciones que contribuían a configurar al aparato democrático y a actualizarlo con el fin de hacerlo más participativo, representativo, responsable y más eficiente en sus productos.
Para 1936, el Estado venezolano era una entidad relativamente simple. Hasta aquel momento, los esfuerzos gubernamentales se habían dirigido prioritariamente a la concentración del poder mediante la constitución de un Ejército Nacional y la unificación de la hacienda pública. Su acción sobre la sociedad se había circunscrito a la construcción y dotación de recursos y obras relacionadas con el objetivo mencionado; así, el equipamiento militar y las vías de comunicación estratégicas se llevaron el grueso del gasto público mientras las necesidades sociales en educación, salud, vivienda e industrialización fueron prácticamente desatendidas. De esta manera, los 36 primeros años del siglo XX, habiendo recibido el impacto del petróleo y de la unificación política y hacendaria, implicaron muy pocos cambios en la estructura social del país, la cual permaneció en una relativa simplicidad. Un Estado simple ante una sociedad que había acumulado problemas, y que comenzaba a organizarse para exigir, iba a iniciar su proceso de crecimiento en complejidad.
En efecto, para 1936 el Estado debía tener un papel activo con respecto a la sociedad en múltiples esferas, lo que comenzó la transformación de la estructura estatal y la multiplicación de sus funciones. Este proceso de crecimiento sostenido en complejidad terminó siendo continuo a lo largo del siglo XX, independientemente de los cambios de regímenes ocurridos y de los consecuentes cambios en las prioridades gubernamentales. Así se fueron diversificando en cantidad y calidad los órganos del Estado: más ministerios, nuevos superministerios, diversos entes descentralizados como institutos autónomos y sociedades anónimas, fundaciones y asociaciones civiles públicas. Las funciones clásicas del Estado, tales como la defensa nacional y el mantenimiento de la integridad territorial y la paz pública, se ampliaron al ámbito llamado «de procura existencial», materializado en la intervención, dirección y regulación de la economía y en las prestaciones sociales, sanitarias, educativas y culturales. A tales fines, a partir de 1936 —y como ya se ha dicho—, se crean nuevos órganos como los ministerios de Sanidad, de Agricultura y Cría, de Trabajo y de Comunicaciones, el Banco Industrial de Venezuela, el Instituto Nacional de Higiene, el Banco Central, el Consejo Venezolano del Niño, el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y el Instituto Nacional de Obras Sanitarias.
Hasta 1948 se habían constituido 31 entes descentralizados, en su mayoría institutos autónomos, como la Corporación Venezolana de Fomento y el Centro Simón Bolívar. Entre 1948 y 1958 comienza el proceso de instalación de industrias básicas con la aparición del Instituto Venezolano de Petroquímica y del Instituto Venezolano del Hierro y del Acero, así como con la creación de entes financieros como el Banco de Fomento Regional y el Banco de Fomento Comercial. A partir de 1958, y durante los años sesenta, se crean aproximadamente 90 entes descentralizados y destaca el incremento de instituciones estatales con formas jurídicas propias del derecho privado: fundaciones, compañías anónimas, asociaciones civiles, entre ellas, Aluminio del Caroní S.A. (Alcasa), Cementos Guayana y la línea aérea Viasa. Entre 1970 y 1980 se constituyen 154 empresas del Estado, 28 compañías de economía mixta y 30 institutos autónomos, entre ellos, el Fondo de Inversiones de Venezuela y Corpoindustria.
Como se desprende de lo anterior, el crecimiento del Estado había ocurrido básicamente en la administración descentralizada, la cual fue erigida y desarrollada con el objeto de aligerar las decisiones del Estado central, aun cuando confrontaba problemas de control sobre sus órganos. Para 1980 existían 300 entes descentralizados de los cuales unos 200 eran sociedades anónimas públicas, 70 eran institutos autónomos y, el resto, lo integraban 36 fundaciones, asociaciones civiles y otras. Mientras que, para 1960, la administración descentralizada consumía el 30% del presupuesto nacional, para 1980 esa cifra montaba al 70%. Este crecimiento de la complejidad estatal fue consecuencia de la necesidad de una intervención pública en función del desarrollo económico y de la corrección de los desbalances sociales y regionales. Ante la ausencia o debilidad de agentes en la sociedad civil, el Estado tuvo que intervenir para promover, proteger, regular, producir, financiar y prestar servicios.
Todo este aparato estatal, en su proceso decisorio, derivaba en un complejo entramado que relacionaba la pluralidad y la diversidad de las burocracias públicas con los grupos de interés más influyentes y los partidos políticos, los cuales, a su vez, asumían la representación de diversos sectores de la sociedad. De esta manera, Venezuela había pasado, en medio siglo, de contar con un Estado simple de participación restringida a uno bastante complejo de participación más amplia. Esta evolución sirvió fundamentalmente para adecuar, a través del tiempo, la capacidad de respuesta del artefacto estatal a las presiones y demandas crecientes de la sociedad.
El sentido de las reformas del Estado
Las exigencias iniciales de consolidación de la democracia requerían de la configuración de un centro de gravedad que garantizara su control y conducción, a saber, el Estado y los partidos políticos, ambos altamente centralizados. El primero se encargaría de preservar la integración y coherencia política nacional en tanto que los segundos se harían cargo de preservar la pluralidad de intereses sociales y económicos en armonía.
Luego de 30 años de vigencia de los parámetros del Estado surgido de Puntofijo, y dado el proceso de complejización creciente de la sociedad venezolana, los canales y mecanismos de participación política y de representación ya no se adecuaban a la nueva situación por estrechos y escasos; las circunstancias exigían la necesidad de liberar nuevas energías sociales, cuya expresión se encontraba reprimida por el sistema institucional vigente y las prácticas que de él se derivaban. En este sentido, las demandas planteadas apuntaban a la urgencia de diversificar los canales de representación y participación, a fin de que la democracia de una sociedad más compleja ganara en gobernabilidad, y a incrementar la autonomía de acción de los distintos componentes del sistema social y político. En consecuencia, era cuestión de una mayor diversificación de los centros de gravedad de la democracia y de sus organizaciones e instituciones constitutivas.
Diversificar y perfeccionar los canales de representación y participación y establecer mecanismos que aumentaran la autonomía de acción de los subsistemas, ampliar el rango de grupos participantes, reducir la centralización y fiscalización partidista y estatal extendida, democratizar el interior de las organizaciones políticas y de intereses sociales para que respondieran mejor al interés de sus miembros integrantes y no tanto al que tuvieran las cúpulas dirigentes, en fin, distribuir más equitativamente los recursos políticos para aumentar la gobernabilidad de la democracia y reorientar la economía hacia los principios de la apertura y la competitividad. Esta esta era la visión de los proyectos de reforma del Estado de la Copre.
La reforma del Estado debía efectuarse a través del debate y la concertación; no se trataba de un asunto de mera ingeniería tecnocrática; el momento requería de decisiones novedosas, contrapuestas a las expectativas históricamente dispuestas por los partidos y la sociedad con respecto al papel del Estado. Dentro de ese marco de negociación sistemática e institucionalizada entre la diversidad social y política se adoptó la Copre como mecanismo para conciliar intereses y visiones contrapuestas a fin de dotar de gobernabilidad democrática al proceso de reforma del Estado.
Si bien es cierto que, al llegar a la década de los ochenta, el desarrollo político venezolano adoptado a partir de 1958 había generado un severo déficit en la capacidad de negociación de políticas públicas controversiales, era preciso tener en cuenta que no se cambiaba una sociedad por decreto, y menos aún si esta era democrática, y así lo entendió la Copre. El diálogo con el otro, la necesidad de negociar con él y convencerlo de las razones propias, son procesos consustanciales a la democracia y, por definición, lentos y laboriosos.
La estructura de poder centralizado, clientelar y partidista requería de cambios; exigía elevar la calidad de la representación y reestructurar los mecanismos de la negociación sociopolítica para adecuarlos a una situación de conflictividad y controversia causada por el agotamiento del modelo consensual de la abundancia. En otras palabras, se estaban gestando nuevos mecanismos e instrumentos de participación, los medios de comunicación nunca antes habían ejercido tan intensamente su función crítica, todo ello no podía sino generarle incertidumbre a una sociedad que veía sus bases políticas, económicas y culturales en acelerado trance de transformación. Todo estaba en revisión de manera repentina por los medios políticos; el Estado debía reformularse para preservar y profundizar la democracia.
Venezuela desarrolló, durante 32 años de sistema democrático, una cultura de consenso en relación con las políticas públicas del Estado. En este sentido, los mecanismos de concertación que vinculaban al aparato burocrático estatal con los partidos políticos, o con los grupos de interés e individualidades influyentes, se fundamentaban en la situación de abundancia relativa o en la complacencia generalizada de los diversos intereses sociales. Así, se crearon las condiciones para el funcionamiento de una democracia estable, al tiempo que se fue generando un cuadro de ineficiencia económica, clientelismo, corrupción y de participación social mediatizada por los partidos políticos.
Durante 30 años, dadas las exigencias sistémicas de consolidación de la democracia en Venezuela y la disponibilidad fiscal del Estado, la mejor decisión pasaba a ser no aquella mejor formulada técnica y programáticamente sino la que contara con la mayor suma de apoyos. Gobernar consistía entonces menos en la aplicación de un programa de acción y más en la capacidad de complacencia y atención a los grupos, individuos y clientelas propias en tal o cual oficina pública.
Esta modalidad decisoria generó costumbres y expectativas que dificultaban el paso hacia el ejercicio del poder fundamentado en la escasez relativa de los recursos fiscales del Estado, lo cual implicaba prácticas de negociación inéditas en la Venezuela de los últimos decenios. En efecto, las reformas políticas y económicas del Estado a partir de 1989 suscitaron oposiciones de diversos sectores de la sociedad que se mostraban renuentes a reconocer la crisis fiscal y de representación del Estado, y que aspiraban a seguir obteniendo los beneficios que ofrecían las prácticas gubernativas anteriores.
La Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, respondiendo a la necesidad de readecuación de las instituciones de participación y representación, fomentaría y canalizaría un intenso debate pluralista, cruzado de resistencias, sobre las reformas pertinentes, particularmente las políticas; estas tendrían dos objetivos estratégicos: ampliar y diversificar los canales de participación y mejorar la representación mediante la descentralización del Estado.
Resultado de las primeras reformas propuestas fueron tanto la elección directa de los gobernadores de estados como de los alcaldes, inexistente hasta ese momento. En efecto, hasta 1989 los gobernadores eran designados por el presidente de la República en consulta con su partido y, de manera preponderante, los ocupantes de tales cargos eran militantes del partido de gobierno o allegados al mismo. En las primeras elecciones directas de estos funcionarios, realizadas en 1989, un poco más de la mitad de los gobernadores y una buena cantidad de alcaldes pertenecían a partidos de oposición o eran independientes apoyados por estos, lo cual mejoró notablemente la representatividad en las regiones y municipios.
Una de las mayores reservas expresada por los opositores a la reforma en su momento era que tal sistema generaría conflictos entre el poder regional y el poder central, lo que aumentaría los problemas de gobernabilidad. Al respecto y hasta 1998, las relaciones entre los ejecutivos regionales y el nacional fueron más bien bastante cooperativas, convirtiéndose, por cierto, los gobernadores y alcaldes elegidos, en figuras y factores de apoyo y relegitimación de la democracia en los momentos críticos de los intentos de golpe de Estado en 1992. De esta manera, la descentralización política produjo una mejora en la representación y gobernabilidad regional y local, descargando al Poder Ejecutivo de una fuente importante de descontentos e ineficiencias.
Pero la resistencia a las reformas era grande y no era fácil vencerla. Tomemos por caso la siguiente aseveración de Gonzalo Barrios, presidente de Acción Democrática, a propósito de la descentralización:
(…) la COPRE debe desechar cualquier noción modificadora de nuestra «sui generis» fórmula federativa (…). Soy partidario de mantener la mayoría de las restricciones cuya derogativa solicitan algunos espíritus «avanzados» sin contacto serio con la realidad del país. Así, las elecciones de los gobernadores, (…) debe conservarse en el mismo estado, so pena de fomentar fenómenos muy negativos en la vida política de las entidades donde se aplicara (…). [T]enemos que admitir como de la mayor conveniencia nacional en los actuales momentos, el libre nombramiento y remoción de los gobernadores locales por el Presidente de la República (5).
Este tipo de visión llena de reservas se reflejaba en las demás reformas planteadas, tales como la reforma constitucional, la de los partidos políticos y la del sistema electoral.
La otra reforma política importante aprobada fue la de la Ley del Sufragio que estableció el voto uninominal para la elección de la mitad de los diputados al Congreso de la República y a las asambleas legislativas de los estados, del 67 % de los concejales municipales y de la totalidad de los integrantes de las juntas parroquiales. La representación pasaría a ser más personalizada y menos partidizada.
En el Senado había sido aprobada, y estaba a la espera de su promulgación, la Ley de Partidos Políticos, la cual establecía mecanismos para su democratización interna, la descentralización, la participación de los militantes en sus decisiones políticas y programáticas, la transparencia de las finanzas partidistas, al tiempo que se reducían los gastos y costos de las campañas electorales.
Por otra parte, en el proyecto de reforma de la Constitución, congelada hasta 1998, que se encontraba en curso en el Congreso de la República, se proyectaba la introducción de la figura del referéndum popular que ampliaba las posibilidades de participación popular en las decisiones públicas.
Este conjunto de reformas al Estado democrático y su institucionalidad, aunado a otras en proceso, entre las cuales se contaba la Ley Orgánica del Poder Judicial, llamada a garantizar su autonomía y mejorar la eficiencia de los tribunales, o la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que perseguía la despolitización en los procesos de designación de sus magistrados, revelaba que la democracia venezolana, lejos de hallarse petrificada, impulsaba iniciativas para su autocorrección.
Que los procesos no fueran del todo acelerados, que algunas reformas y discusiones terminaran diferidas, que no todas las proposiciones se acogieran, que había discrepancias y controversias que retrasaban los procedimientos, es cierto. Pero es igualmente verdad que los avances en materia de reducir los déficits democráticos, derivados de los valores de la representación y la participación, habían resultado bastante significativos, aun cuando no llegaran a ser percibidos en su justa magnitud e importancia por parte de la sociedad venezolana.
La estructura tradicional del poder centralizado, clientelar, partidista y semicorporativo estaba cambiando. Se había elevado la calidad de la representación, se estaban restructurando los mecanismos de la negociación sociopolítica para adecuarlos a una situación de conflictividad y controversia institucionalizada dado el agotamiento del modelo consensual de la abundancia, se gestaban nuevos mecanismos e instrumentos de participación y los medios de comunicación ejercían intensamente su función crítica. Todo ello generaba incertidumbre en una sociedad encaminada a la transformación de sus bases políticas, económicas y culturales.
Una nueva forma política comenzaba a configurarse a partir de 1989: el debate sobre políticas públicas profundamente controversiales orientadas hacia una economía de mercado; políticas públicas controversiales que el consenso de la abundancia evitaba gracias a la intervención, regulación, protección y subsidios del Estado. Ya era usual encontrar líderes de la oposición apoyando al gobierno y a dirigentes del partido de gobierno oponiéndose al mismo.
El otro juego novedoso provenía de la descentralización de las instituciones partidistas y gubernamentales, lo cual requería también de nuevas prácticas políticas. En ese momento se hacía más difícil imponer, desde el centro y hacia la periferia, lineamientos de acción incontestables; el presidente de la República debía negociar con gobernadores de estados elegidos popularmente y las estructuras centrales de los partidos tenían que atender en mayor medida a los organismos y liderazgos regionales, así como a las disidencias internas respecto a las posiciones asumidas sobre las políticas gubernamentales. Era el viraje del sistema democrático de un Estado centralizador y repartidor a otro en el cual el Estado descentralizado requería de un mercado político y económico más vigoroso.
Pero la inercia de 30 años desconcertó a la sociedad y a buena parte del estamento político, social y empresarial ante el repentino e inesperado cambio de rumbo. La aceptación de la escasez como dato inmodificable a corto y mediano plazo, y la comprensión de sus consecuencias, no eran cuestiones fáciles de asumir; muchos sectores seguían exigiendo como en los tiempos de la abundancia.
El viraje del rentismo centralizado al mercado político y económico se constituyó, pues, en el núcleo central de la conflictividad sociopolítica. El año de 1989 debía significar el inicio de la transición de un país —cuya paz social se había sostenido sobre el financiamiento petrolero— hacia la construcción de una cultura política de la controversia, el debate, la negociación y el conflicto institucionalmente conducido.
Venezuela se vería súbitamente inmersa en un proceso de reestructuración de sus pautas de interacciones sociales, económicas y en esencia políticas, en el cual el aprendizaje en concertación sistematizada constituía una exigencia fundamental. La inteligencia de la democracia, cuando esta es inteligente, radica en su capacidad de concertar entre racionalidades encontradas.
La concertación debía dejar de ser entendida como la maximización de la complacencia a los distintos sectores sociales, propia del pasado e imposible de sostener, para enfrentar entonces la necesidad de la construcción de consensos en torno a políticas públicas controversiales. Cuando la oposición política, el propio partido de gobierno y algunos sectores sociales y empresariales le reprochaban al gobierno hacer caso omiso de la concertación, a lo que aspiraban en realidad era al imposible de que se acogieran todas y cada una de sus peticiones en el proceso de formulación de políticas.
El debate que comenzaba a prefigurarse en los ochenta en torno a la reforma del Estado revelaba que el sistema estatal había estado perdiendo su capacidad de gestión y de respuesta, por lo cual se hacía necesaria una readecuación de sus estructuras de participación e intervención en la vida social con el fin de cerrar la brecha ocasionada por el proceso de complejidad que caracterizaba a la sociedad, generado por la democracia y la capacidad del Estado para manejarla.
La sociedad venezolana se había diversificado y pluralizado; los partidos políticos, las organizaciones de interés, las asociaciones y movimientos sociales y la opinión pública en general expresada a través de los medios de comunicación, debían integrarse mejor a los procesos de decisión del Estado; esto proporcionaría la base para una gestión más democrática y eficiente. Ese reacomodo constituiría una valiosa retroalimentación para procesos decisorios complejos que crearían el fundamento para correcciones no traumáticas. Las exigencias de reforma estatal planteadas a principios de la década de los ochenta tuvieron por fundamento la necesidad de adecuar al Estado y sus instituciones a las nuevas realidades, más complejas y heterogéneas, ante una sociedad que comenzaba a desencantarse. La legislación electoral, los estatutos partidistas, el régimen municipal y de gobernadores de los estados formarían parte sustancial de la agenda de esta actividad reformadora.
El Estado venezolano desempeñaba un papel de primer orden, irrenunciable, en una sociedad que no podía confiar en la dinámica exclusiva o preponderante de un mercado del cual carecía dadas sus características históricas. La concentración de la riqueza, la regulación de comportamientos especulativos, así como la reasignación de recursos para amortiguar desigualdades regionales y sociales configuraban, entre otras variables, un cuadro de funciones que solo el aparato estatal presente podía realizar, y la reforma no era entendida como la simplificación de un Estado complejo; lo que estaba por evitarse no era el crecimiento de la complejidad estatal, a través de la reducción del Estado; era más bien la conversión de una complejidad del artefacto democrático en vías de desorganizarse, en una de mayor nivel, organizada y bajo control, eficiente en su funcionamiento, representativa y responsable ante la sociedad.
En un contexto crítico se fueron debilitando los actores colectivos de la sociedad y sus relaciones. La disminución relativa de la renta petrolera, la crisis del aparato productivo interno y el deterioro del consenso basado en la abundancia fueron los elementos fundamentales del agotamiento de la matriz política y económica que prevaleció desde la década de los sesenta, y que logró sobrevivir hasta los ochenta gracias al boom petrolero de los setenta.
Las líneas fundamentales de reforma política que se propusieron desde la Copre fueron las de avanzar hacia una estructura político-administrativa descentralizada del Estado que le diera cabida a nuevos factores y actores de la vida social a través de acciones tan específicas como la elección directa de los gobernadores de los estados, la creación de la figura del alcalde electo, la reforma de los partidos políticos y la introducción de variantes de personalización del voto dentro del sistema electoral.
En lo económico, las recomendaciones de reforma se dirigían hacia la apertura, la globalización, la competitividad, la desregulación, la privatización y la reestructuración de las empresas estatales, es decir, la sustitución del intervencionismo y proteccionismo del Estado por un modelo de apertura y competitividad económica, asignándole un papel más preponderante al mercado. Estas recomendaciones, etiquetadas de «neoliberales», encontraron tanta o más resistencia que las referidas a la descentralización político-administrativa. Para comienzos de 1988, los dos principales candidatos a la Presidencia de la República —Carlos Andrés Pérez por AD, y Eduardo Fernández por Copei— habían manifestado su compromiso con la reforma del Estado, a pesar de la intransigencia de sus respectivos partidos.
La crisis del Estado de consensos (1989-1998)
En 1989, con el gobierno de Carlos Andrés Pérez comienzan las transformaciones hacia una economía más abierta y competitiva, equilibrada en términos macroeconómicos, así como hacia la descentralización de la distribución del poder. Las reservas internacionales habían caído de 10.000 millones de dólares a 300 millones de dólares para finales de 1988. Para el momento en el que el presidente Pérez asume sus funciones —la mitad de la población electoral votó por él con la expectativa difusa de volver a la abundancia de su primer gobierno—, Venezuela estaba en serias dificultades financieras y económicas; la crisis del modelo de consenso sociopolítico prevaleciente, y la de sus actores, se había incubado.
El marco de expectativas sociales de las transformaciones iniciadas en 1989 correspondía al de una sociedad optimista que tenía una idea de progreso que no se había detenido y era indetenible. El nuevo gobierno intentaría cambiar la visión de una sociedad rentista centralizada por otra en la cual las decisiones y los valores de la productividad, la competitividad y la descentralización iban a ocasionar efectos desarticuladores en el orden sociopolítico establecido o, dicho de otro modo, en el Estado social de consensos. La descentralización político-administrativa, tanto como la apertura y desestatización de la economía, impactarían toda la estructura de poder y de proyecciones históricamente configuradas, generando así resistencias, oposiciones, descontentos y desconcierto en todos los sectores. Empresarios que no se resignaban a perder la protección y los subsidios estatales; una población que vería reducida su capacidad adquisitiva en el corto plazo, producto de un programa de ajustes económicos que dispararía la inflación del 20% al 80%; dirigentes políticos a los cuales se les retiraba su acceso privilegiado al Estado, y un partido de gobierno que veía reducido su poder cuando los gobernadores fueron elegidos por voto popular y la mitad de ellos, aproximadamente, pertenecía a partidos de oposición. Este cuadro impactaría la gobernabilidad del proceso de reformas del Estado.
Cuando el gobierno consideró la situación económica como de extrema gravedad, sus decisiones iniciales en esta materia se tomaron de manera unilateral y no por concertación; la ausencia o precariedad de mecanismos institucionalizados de diálogo político, y el hecho de haber optado por una orientación tecnocrática en la gestión gubernamental, condujeron a una crisis de gobernabilidad de la reforma del Estado.
El período constitucional venezolano iniciado en 1989 estuvo signado por procesos de cambios significativos en la estructura política y socioeconómica; la incertidumbre, el descontento y el desconcierto comenzaban a instalarse en la conciencia social y una sensación de crisis generalizada auguraba tiempos de inestabilidad política. La descentralización político-administrativa del Estado, iniciada mediante la elección directa de los gobernadores de los estados y la elección directa de la nueva figura de los alcaldes, así como a través de la adopción de un mecanismo uninominal para elegir a los concejales y a los diputados al Congreso de la República y a las asambleas legislativas, llegaron a modificar sustancialmente la distribución del poder político, originando al mismo tiempo nuevos centros de legitimación de la democracia venezolana y una nueva correlación de fuerzas partidistas.
El poder político se había desconcentrado de la Presidencia de la República y de los centros de la autoridad nacional de los partidos para trasladarse a las regiones con una buena dosis de autonomía de acción para las mismas. Al propio tiempo, este proceso condujo a una redistribución y pluralización del poder. En este sentido, la estructura de poder de la sociedad venezolana experimentó cambios importantes que la diferenciaban de manera relevante de aquella otra que se constituyó a partir de 1958, y que perduró hasta 1988.
El programa de ajuste macroeconómico; la nueva política de apertura comercial; el proceso de privatizaciones de entes estatales; la restructuración de las empresas del Estado, orientadas hacia la productividad y la competitividad; el hecho de sincerar las estructuras de costos y precios de los servicios y bienes públicos, así como los proyectos de reforma de los sistemas de tributación y financieros del país, significaron un cambio radical en el modelo económico sustentado sobre el Estado rentista-distribuidor. Este movimiento impactó la estructura de poder prevaleciente al disminuir el acceso al Estado y a los privilegios que de él derivaban no solo las áreas de la producción sino, también, los sectores sindicales, gremiales y político-partidistas, sin dejar de mencionar la profunda marca social que tales cambios tuvieron sobre una población a la cual, súbitamente, se le retiraban los mecanismos rentistas que suponían los subsidios y las regulaciones que facilitaban su capacidad adquisitiva.
Este proceso de cambios en la estructura del Estado, y en buena parte condicionados por ellos, coincidieron con sucesos dramáticos que pusieron a prueba a la comunidad democrática venezolana. La conmoción social del 27 de febrero de 1989, los intentos de golpe de Estado del 4 de febrero y del 27 de noviembre de 1992, así como la decisión de la Corte Suprema de Justicia del 20 de mayo de 1993 por la cual establecía méritos para enjuiciar al presidente de la República y a dos de sus exministros, constituyeron un conjunto de acontecimientos cuyo reto mayor consistió en demostrar hasta qué punto los hombres e instituciones que integraban esta comunidad eran capaces de producir arreglos relegitimadores y reequilibradores que evitaran, en situaciones de alta perturbación, la quiebra de la democracia.
En medio de grandes conflictos, controversias y tensiones, los hechos ocurridos indicarían que la sociedad venezolana contaba con una comunidad política lo suficientemente consolidada, capaz de levantar un dique de contención, aunque solo en lo inmediato, ante los peligros de degradación y disolución del orden político democrático.
Es indudable que los partidos desempeñaron un papel fundamental, como parte consustancial del Estado, en el proceso de desarrollo político iniciado en Venezuela a partir de 1941. Generadores de la idea de democracia, organizadores de la participación, representantes de intereses múltiples y confrontados, intermediarios entre las fuerzas sociales y los gobiernos, fundamentalmente desde 1958, los partidos unificaron, integraron y pacificaron al país, atribuyéndose la tutela de la democracia. Pero también resulta evidente que la presión a la cual se vieron sometidos durante los últimos tiempos del siglo XX implicaba no solamente su anuencia para modificar instituciones que permitieran la entrada al sistema de nuevos actores y de novedosas perspectivas de políticas públicas sino, sobre todo, su recomposición interna con miras a democratizar su estructura de poder y mejorar sustancialmente su capacidad gubernativa ante una sociedad que había evolucionado y se había complejizado a una rata superior a la de su propio desarrollo programático y organizacional. La explosión social del 27 de febrero de 1989, y los intentos de golpe de Estado del 4 de febrero y del 27 de noviembre de 1992, pusieron en evidencia una importante crisis de opinión pública y de legitimación que afectaba básicamente al gobierno nacional, su programa de cambio económico, a los partidos y a la clase política.
Los venezolanos se habían acostumbrado a la idea del crecimiento y progreso constante e ininterrumpido hasta los años setenta. A partir de la década de los ochenta, el proceso de crecimiento se estancaría paulatinamente y, de improviso, iniciando los noventa, se haría dramáticamente obvio ese retroceso, obligando a una restructuración acelerada del modelo estatista centralizado, distributivo y empeñado en subsidiar tantas actividades.
Dentro de una situación de cambios profundos en la conformación del Estado como la que fue iniciada en 1989 respecto al modelo económico-político que funcionó durante más de 30 años —cambio que impactó significativamente la estructura de poder dominante en el país desde 1958, y que obligaba a los partidos y grupos sociales a replantear su funcionamiento interno y sus relaciones con el Estado reformado—, la ciudadanía, que no fue preparada en la campaña electoral de 1988 para asimilar los cambios drásticos que se estaban gestando, reaccionó con incomprensión, desconcierto y descontento ante las dificultades que también, inevitablemente, ocasionaría la nueva política gubernamental. En este sentido, se fue agudizando el distanciamiento ciudadano respecto del gobierno, los partidos y los políticos, considerados entonces como los responsables de las severas restricciones a las cuales se sometía repentinamente a una sociedad con relativa prosperidad, o con la ilusión de que lo era.
Los partidos políticos, y particularmente Acción Democrática, organización de gobierno, vieron disminuida de manera importante su capacidad para articular y responder a las demandas sociales por la vía del clientelismo rentista tradicional; comenzaban a ser percibidos como distantes de los problemas cotidianos y de la complejidad y calidad de la sociedad civil. Al gobierno se le reprochaba la aplicación de un esquema económico sin estrategia política, poco esforzado en concertar su programa, ganar aliados y liderar la transformación, en un contexto caracterizado por el deterioro drástico del salario real, servicios públicos colapsados, inseguridad personal creciente y hechos de corrupción impunes. El resultado de esta coyuntura fue una percepción generalizada de deterioro indetenible de las condiciones materiales y ético-políticas y un clima de pesimismo y desesperanza frente al futuro y, principalmente, se responsabilizó de esta situación al presidente de la República, a su gobierno y a los partidos políticos.
El orden político confrontaba una coyuntura en la cual se combinaron cuatro situaciones que generarían severos problemas estructurales de gobernabilidad para el Estado y sus instituciones, y que el siguiente gobierno heredaría:
- La crisis fiscal del propio Estado y la debilidad del aparato productivo privado.
- Las deficiencias administrativas de la burocracia estatal.
- La crisis de legitimidad y el cuestionamiento de las instituciones políticas.
- El déficit de institucionalización de las organizaciones y procesos políticos, lo cual se manifestó tanto en la disgregación dentro y entre las organizaciones políticas y sociales, como en las confrontaciones entre el liderazgo político, económico y social que debilitaron las posibilidades reales de concertación para acometer las reformas del Estado.
Rafael Caldera, electo por segunda vez como presidente de la República para el período 1994-1999, se enfrentaba a las exigencias de gobernar dentro del marco de las graves dificultades reseñadas. En su discurso de toma de posesión ante el Congreso de la República, proclamaba el fin de la Venezuela rentista expresado, entre otros, en los siguientes objetivos de su gobierno: economía abierta y competitiva y con equilibrios macroeconómicos, equilibrio fiscal, lucha contra la inflación, austeridad en el gasto público, inversión privada como motor del desarrollo, política de privatizaciones, asociaciones estratégicas en materia petrolera, construcción de obras públicas a través de concesiones, sincerar los precios de los hidrocarburos, establecimiento de los fondos de pensiones y eficiencia en la recaudación de impuestos.
Así, Caldera, en calidad de nuevo presidente, asumía el paradigma de políticas públicas adoptadas en 1989 por el gobierno de Carlos Andrés Pérez. Sin embargo, muy pronto esta agenda se enfrentaría a severos obstáculos que la pondrían en suspenso durante dos años y medio, hasta agosto de 1996.
En cuanto a la reforma del Estado, su documento programático como candidato comenzaba precisamente por ofrecer la reforma general de la Constitución de 1961, de acuerdo con el Proyecto de 1992, elaborado por la Comisión presidida por él. En este sentido, sostenía que:
El nuevo Congreso debe asumir de inmediato al instalarse, su función constituyente. Su principal orientación debe ser complementar la democracia representativa con la democracia participativa. El pueblo debe ser escuchado y sentir que comparte el poder. Ello obliga a abrir y mantener un diálogo fecundo, en la forma más amplia, orientada a obtener el consenso necesario para las grandes determinaciones.
El referéndum propuesto en el Proyecto de Reforma General de la Constitución de 1992, en todas sus formas, a saber: consultivo, aprobatorio, abrogatorio y revocatorio, debe incorporarse al texto constitucional (…) debe darse al Jefe del Estado la facultad de disolver las Cámaras Legislativas (…). Debe abrirse acceso a la Cámara de Diputados y a las Asambleas Legislativas a los venezolanos por naturalización (…). La figura del Primer Ministro, como auxiliar eficiente del Presidente de la República, [y] la del Defensor de Derechos Humanos (…), responden a sentidas necesidades (…).
La previsión de la convocatoria de una Constituyente, sin romper el hilo constitucional, si el pueblo lo considerare necesario, puede incluirse en la Reforma de la Constitución (…). La Reforma General de la Constitución debe someterse a referéndum popular (…). El Congreso contará con todo el apoyo y estímulo del Ejecutivo para el logro de sus objetivos. Debe estimularse y garantizarse la organización y funcionamiento de las variadas formas de asociación que adopte la sociedad civil (6).
En de los primeros meses del gobierno de Caldera estallaría una severa crisis del sistema financiero nacional que le sirvió para justificar la congelación de su agenda económica y sacrificar la reforma constitucional. En particular, la reforma de la Constitución, la cual fue suspendida quizá como transacción con el partido Acción Democrática, renuente a la misma, a cambio de su respaldo en el Congreso, cuyos votos necesitaba y obtuvo, a fin de darse el piso político necesario para la estabilidad de su mandato. Así, de manera lamentable, la reforma constitucional, la institucional y la de los partidos para la revigorización de la democracia venezolana fue absolutamente desestimada en el curso de los cinco años de la Presidencia de Caldera; las tendencias faccionalistas degenerativas, particularmente dentro de los llamados «partidos tradicionales» —AD y Copei—, más bien se profundizaron hasta conducir a la debacle electoral de 1998.
La pérdida de legitimidad de los partidos históricos como instituciones representativas coincidió con la crisis del Estado social interventor y de consenso de la Venezuela rentista. Mientras el Estado de partidos rentista dispuso de recursos y supo distribuirlos, su legitimidad y representatividad conoció pocos desafíos.
En el origen del ascenso al poder de Hugo Chávez y su rupturista «revolución bolivariana» se halla la crisis del Estado central rentista, social y de consenso, la crisis de representatividad de los partidos históricos y el debilitamiento de las instituciones democráticas, incluyendo la reforma constitucional, siempre relegada desde que se planteara su necesidad finalizando la década de los ochenta. Pero esa es otra historia.
***
Notas:
(1) Andrés Stambouli es profesor titular de la Universidad Metropolitana.
(2) Gobierno y época del presidente Isaías Medina Angarita. El debate parlamentario. Colección Pensamiento político venezolano del siglo XX. Documentos para su estudio, Tomo 35, Caracas, Congreso de la República, Segunda Etapa, 1987: 19 y ss.
(3) Ibid., 140 y ss.
(4) «Bajo el signo del Bull dozer», El Heraldo, 8 de septiembre 1954, en Laureano José VALLENILLA LANZ, Editoriales de «El Heraldo» por R. H., Caracas, Ediciones de «El Heraldo», sf.
(5) Varios autores, Documentos para la reforma del Estado, Vol. I, Caracas, 1986: 133-134.
(6) Rafael CALDERA, Carta de intención al pueblo venezolano, Caracas, Talleres Gráficos de Joaquín Ibarra, Impresores, 1993: 9-11.
Lea también el post en Prodavinci.
